Coronavaccinatie bezien vanuit de business controller

Zou de inzet van een goede businesscontroller nuttig zijn geweest om het vaccinatieproces te versnellen? Dit artikel kijkt naar het vaccinatieproces, de structuur en inrichting daarvan en de voor- en nadelen van decentralisatie.

Op het moment van schrijven van dit artikel is het eind januari 2021. Nederland is in lockdown en er is een avondklok ingesteld, maar die weerhoudt relschoppers er niet van om avond aan avond rotzooi te trappen. Intussen vechten in ziekenhuizen coronapatiënten voor hun leven, veel burgers tegen de eenzaamheid en vrezen ondernemers voor het voortbestaan van hun zaak. Kortom, het zijn roerige tijden.

Maar er gloort licht aan het einde van de tunnel, want sinds enige tijd is er vaccinatie beschikbaar. Het inentingsproces verloopt echter nog bijzonder moeizaam, want nog maar 1 procent van de Nederlanders heeft een eerste prik gehad, terwijl er twee nodig zijn. Nederland loopt dan ook ver achter op bijvoorbeeld Israël en het Verenigd Koninkrijk en ook in vergelijking met andere EU-landen zijn wij traag.

Dat roept de vraag op: zou de inzet van een goed opgeleide business controller nuttig zijn geweest om het vaccinatieproces te versnellen? Belangrijke karakteristieken van een business controller zijn bijvoorbeeld dat hij of zij ondersteunt bij het nemen van strategische besluiten en bijdraagt aan het optimaliseren van de structuur van de organisatie. In dit artikel wordt onderzocht of de gekozen structuur rond het vaccinatieproces effectief is.

Het proces rond vaccineren

Op 27 december 2019 maakte een ziekenhuis in Wuhan (China) melding dat een patiënt lijdt aan een longontsteking met onbekende oorzaak. Nader onderzoek leert dat de ziekte wordt veroorzaakt door een Sarsvirus dat de naam Covid-19 krijgt. In Europa wordt het op 24 januari 2020 waargenomen en op 27 februari is de eerste Nederlandse melding. Er worden al snel hygiënemaatregelen genomen, zoals instructies rond hoesten en niesen. De maatregelen worden kort daarna aangescherpt: reeds in maart wordt de reguliere zorg afgeschaald, examens uitgesteld, evenementen verboden en scholen gesloten. Intussen werkt de farmaceutische industrie hard aan het ontwikkelen van vaccins.

Op 17 juni 2020 presenteerde de Europese Commissie een Europese vaccinatiestrategie om de ontwikkeling, productie en uitrol van vaccins te versnellen. De Rijksoverheid contracteerde in eerste instantie een vijftal producenten, waar in september de aanschaf van het vaccin van BioNTech/Pfizer en in december het Novavax vaccin nog bijkwam. De afspraken werden gemaakt via de Europese Commissie.

Of een vaccin wordt toegelaten binnen de Nederlandse gezondheidszorg, wordt bepaald door de EMA, de European Medicines Agency. In december 2020 worden de eerste vaccins ter beoordeling voorgelegd aan dit agentschap. Het betreft hierbij vaccins waar relatief weinig van besteld is. De producenten waarmee de grootste contracten zijn afgesloten, leveren pas kwartalen later. Zie tabel 1.

 

		Levering aan Nederland*
	(verwachte) Toelating EU	Q1 2021	Q2 2021	Q3 2021	Q4 2021	Q1 2022
BionTech Pfizer**	Dec. 2020	2,7	4,5	4,0	0,8
Moderna	Jan. 2021	0,4	1,4	1,36	3,1
AstraZeneca	Jan. 2021	4,5***	5,2	2,0
Janssen	Q2 2021		3,0	6,0	2,3
Curevac	Q3 2021	0,6	1,6	2,0	2,2	2,2
Sanofi	Q4 2021			5,85	5,85
Novavax	Q1 2021	Tussen 3,9 en 7,8 miljoen doses. Levertijd onbekend

Tabel 1: bestellingen en leveringen vaccins. (Bron: KNVM)

Toelichting:
*) de levering is uitgedrukt in miljoenen doses
**) De bestelling bij Pfizer is inclusief opties
***) AstraZeneca geeft aan dat door productieproblemen in Q1 naar verwachting 60% minder geleverd kan worden.

Eind januari 2021 zijn twee vaccins toegelaten en één vaccin wordt momenteel beoordeeld. In tabel 2 staan de data van goedkeuring door de EMA en ter vergelijking de data waarop vaccins in het Verenigd Koninkrijk (VK) werden goedgekeurd.

vaccin	goedkeuring EMA	Goedkeuring VK
BionTech/Pfizer	21/12/2020	2/12/2020
Astrazeneca/Oxford	Op 27/1/21 in behandeling	30/12/2020
Moderna	6/1/2021	8/1/2021

Tabel 2: data toelating vaccins

Zodra een vaccin door de EMA is goedgekeurd en voor de Nederlandse markt beschikbaar is, verzorgt de Dienst Vaccinvoorziening en Preventieprogramma’s van het RIVM (RIVM-DVP) de opslag en distributie naar de uitvoerende partijen.

Artsen verbonden aan zorginstellingen, zoals specialisten ouderenzorg, artsen voor verstandelijk gehandicapten, arbodiensten en bedrijfsartsen, huisartsen en GGD-artsen dragen zorg voor de uitvoering. In eerste instantie zouden arbo- en instellingartsen kwetsbaren vaccineren, maar vanwege de speciale bewaarcondities van het BioNTech/Pfizer vaccin blijkt deze kleinschalige aanpak niet mogelijk. Vandaar dat begin december besloten wordt de werkwijze te veranderen. De GGD’en krijgen opdracht hun systemen in gereedheid te brengen om een grootschalige vaccinatiecampagne mogelijk te maken.

In januari 2021 wordt besloten om niet de kwetsbaren als eerste te vaccineren, maar 300.000 zorgmedewerkers. De eerste vaccinatie vindt plaats of op 6 januari 2021, waarna op 8 januari één GGD-regio (Veghel) start met een grootschalige inentingscampagne. Vanaf 15 januari openen alle 25 GGD-regio’s grootschalige priklocaties voor zorgmedewerkers. Daarna worden kwetsbaren gevaccineerd.

Proces of project?

Opvallend is dat getracht is om via de bestaande organisatiestructuur van de Nederlandse gezondheidszorg deze pandemie te bestrijden. Dat heeft bijvoorbeeld als consequentie dat alleen onder verantwoordelijkheid van een hoofdbehandelaar ingeënt mag worden. Bij de ene patiënt in een tehuis is dat bijvoorbeeld een specialist ouderengeneeskunde, terwijl haar buurman wellicht een andere hoofdbehandelaar heeft en dus door een ander moet worden gevaccineerd. Dit leidt tot inefficiëntie en frustraties.  Huisarts Van Holten zegt hierover op 27 januari 2021 in de Volkskrant: ‘hier wordt een noodsituatie door bestaande systemen geduwd, in plaats dat iemand de leiding krijgt en zegt: privacy, de vraag wie de hoofdbehandelaar is – allemaal ontzettend belangrijk, maar nu er 600 mensen per week overlijden is het even wat minder belangrijk.’

Nederland heeft er dus voor gekozen de reguliere werkprocessen hun werk laat doen, terwijl er sprake is een probleem met een uniek en tijdelijk karakter, waarbij sprake is van een helder doel. De oplossing van het probleem vergt daarbij de gecombineerde inspanning van specialisten met verschillende disciplinaire achtergronden. Farinan (2009) adviseert in dergelijke gevallen voor een projectstructuur te kiezen.

Centraal of decentraal?

Als we kijken naar het vaccinatieprogramma, dan valt op dat er veel partijen bij betrokken zijn. Naast de producenten van de vaccins zijn dat bijvoorbeeld de Europese Commissie, EMA, Het Ministerie van VWS, het RIVM, GGD’en, de Gezondheidsraad en arbodiensten. De Europese Commissie en het EMA opereren volledig autonoom, dus hier is sprake van decentralisatie. Ook de andere organisaties zijn juridisch zelfstandig, zodat het lijkt dat er van decentralisatie sprake is. Elke partij speelt zijn eigen rol. Maar in de Kamerbrief van 4 januari ’21 schrijft de Minister van VWS: ‘Ik had de GGD’en eerder kunnen vragen de systemen in gereed te brengen’. Dit duidt erop dat er toch sprake is van een centralisatie, waarbij de Minister de bevoegdheden heeft en verantwoordelijkheden draagt. Concluderend kunnen we stellen dat er sprake is van een organisatievorm die deels decentraal en deels centraal verloopt.

Tot ongeveer het midden van de twintigste eeuw werden de meeste organisaties centraal bestuurd. Tal van maatschappelijke ontwikkelingen zorgden ervoor dat de interne en externe omgeving van organisaties steeds complexer werd. Dit leidde tot decentralisatie, wat inhoudt dat bevoegdheden en verantwoordelijkheden lager in een organisatie werden gelegd. Decentralisatie heeft een aantal voor- en nadelen. Het boek Horngren’s Cost Accounting (2021) bespreekt de volgende mogelijke voordelen:

1. Meer oog voor de behoefte van afnemers, leveranciers en werknemers

Het management van sub-units heeft meer contact met relevante stakeholders en daardoor betere informatie. Dat leidt tot betere beslissingen.

2. Snellere besluitvorming

Informatie hoeft zich niet eerst een ‘weg te banen’ binnen de organisatie richting topmanagent dat de beslissing neemt. Dit kan ertoe leiden dat een decentrale organisatie eerder in de behoefte van stakeholders voorziet.

3. Draagt bij aan management development en het lerend vermogen

Managers op een lager niveau krijgen meer autonomie om taken uit te voeren. Hierdoor worden ze beter voorbereid op hogere functies dan binnen een centraal geleide organisatie.

4. Het vermindert de complexiteit en geeft topmanagement ruimte voor strategische besluitvormig

Managers van sub-units hoeven alleen maar rekening te houden met ontwikkelingen die hun eigen onderdeel betreffen. Zij zijn immers niet verantwoordelijk voor de effecten die hun beslissingen hebben  op andere organisatieonderdelen. Dat vergemakkelijkt het nemen ervan. Ook zorgt decentralisatie ervoor dat het topmanagement gevrijwaard blijft van het nemen van operationele en tactische beslissingen. Dat geeft hen tijd om tot een betere strategievorming te komen.

Decentralisatie brengt ook mogelijke nadelen met zich mee:

1. De kans op suboptimale beslissingen

Er doen zich hieromtrent twee risico’s voor: de kans op incompetente managers die beslissingen met verstrekkende gevolgen nemen, wordt groter naarmate er meer managers zijn. En door decentralisatie neemt het aantal managers toe. Daarnaast kunnen managers beslissingen nemen die weliswaar in het belang zijn van hun eigen sub-unit (voorbeeld: niet vaccineren in het weekend, want daardoor wordt een onregelmatigheidstoeslag voorkomen en blijft men binnen het budget), maar die niet in belang zijn van het geheel.

2. De kans op ongezonde concurrentie neemt toe

Binnen een gedecentraliseerde organisatievorm kunnen collega’s concurrenten worden. Het delen van informatie is dan bijvoorbeeld niet meer vanzelfsprekend of men is niet bereid andere onderdelen te helpen.

3. Het kan resulteren in duplicatie van output

Het kan voorkomen dat sub-units dezelfde eindproducten voort gaan brengen als andere sub-units.

4. Het kan resulteren in een duplicatie van activiteiten

Het gebeurt regelmatig dat sub-units dezelfde activiteiten uitvoeren. Dat geldt bijvoorbeeld voor taken op het gebied van HRM en IT die goedkoper gecentraliseerd zouden kunnen worden.

Worden de voordelen van (de)centralisatie geïncasseerd?

Het maken van afspraken met de farmaceutische industrie heeft Nederland uitbesteed aan de Europese Commissie. Als voordeel van decentralisatie wordt genoemd dat dit mogelijk leidt tot betere beslissingen, omdat de decentrale unit beschikt over betere informatie. Een nadere analyse van de bestelde vaccins laat zien dat de producenten waarbij de grootste bestellingen zijn geplaatst, als laatste leveren. Het eerst beschikbare vaccin is zelfs pas geruime tijd nadat contracten met andere leveranciers zijn afgesloten, besteld.

De besluitvorming rond het toelaten van vaccins is in de EU bij het EMA ondergebracht. Dit orgaan werkt volledig zelfstandig, zodat er sprake is van decentralisatie. Een potentieel voordeel hiervan is een snellere besluitvorming. Uit tabel 2 blijkt dat het EMA meestal later besluit een vaccin toe te laten dan de Britse evenknie, waarbij uiteindelijk toch de op dezelfde wijze samengestelde vaccins zijn toegelaten als in het Verenigd Koninkrijk.

De uitvoering van het vaccinatieprogramma heeft een meer centralistisch karakter, waarbij de minister de eindverantwoordelijkheid draagt. In de literatuur wordt als mogelijk voordeel  van deze aanpak genoemd dat hierdoor de kans op suboptimale beslissingen afneemt.

Kijken we naar de snelheid van vaccineren en de volgorde van de doelgroepen, dan valt het volgende op: Op advies van de Gezondheidsraad, zouden eerst kwetsbaren ingeënt worden, want dat leidt tot de grootste gezondheidswinst en daarnaast werkt het Pfizervaccin uitstekend bij deze groep. Toch is in januari plotseling besloten om eerst het zorgpersoneel met dit middel in te enten. Daarnaast zou het vaccineren in eerste instantie via de gebruikelijke kanalen worden verzorgd die ook griepprikken zetten, dus door specialisten ouderen geneeskunde, huis- en arbo-artsen. In december concludeerde de minister echter dat dit door de specifieke bewaar- en verpakcondities van het Pfizervaccin, technisch onhaalbaar is. Hij vroeg toen de GGD’en zorg te dragen voor een grootschalige zorgstraten. Hierop waren zij nog niet voorbereid. Dat het Pfizervaccin bij min 70 graden bewaard moet worden en in grootverpakking wordt aangeleverd, was overigens al geruime tijd bekend. En op 8 december 2020 was het Verenigd Koninkrijk al begonnen met inenten.

Tevens kan vastgesteld worden, dat er duplicatie van output (het zetten van prikken) plaatsvindt, want bij verpleeginstellingen komen diverse zorgverleners, zoals specialisten ouderengeneeskunde en huisartsen hun eigen patiënten inenten, wat inefficiënt is en het vaccinatieproces vertraagt.

Conclusies en aanbevelingen

Het is wetenschappers gelukt om binnen een jaar na het uitbreken van corona een aantal veelbelovende vaccins te ontwikkelen en daar grote hoeveelheden van te produceren. Toch is nog slechts een zeer klein deel van de Nederlanders ingeënt en het ziet ernaar uit dat het nog maanden gaat duren voordat iedereen die dat wil een vaccinatie heeft. De organisatiestructuur rond het vaccineren speelt daar een grote rol bij. Ten eerste is ervoor gekozen om vanuit de bestaande werkprocessen te werk te gaan, terwijl een projectstructuur veel geschikter lijkt in deze situatie. Een goed opgeleide business controller had hierop gewezen en had vervolgens actief meegedacht bij het inrichten van de projectorganisatie en de financiële en niet-financiële planning- en controlactiviteiten.

Ook als vanuit de Nederlandse regering toch besloten was om het vaccinatieproces via de staande organisatie uit te voeren, had een business controller zijn of haar meerwaarde kunnen hebben. Dat kan op verschillende manieren.

1. Procesoptimalisatie

Vooraf kan al meegedacht worden of de processen die de medici voorstellen efficiënt en effectief zijn. Dit kan bijvoorbeeld door value stream mapping toe te passen, zodat helder wordt of er verspillingen dreigen. Tevens kan de theory of constraints worden toegepast om  reeds vooraf duidelijk te krijgen welke knelpunten in het proces zitten. Dat geeft de mogelijkheid om die te vermijden.

2. Gegevensverwerking

Het vaccinatieproces stelt hoge eisen aan de administratieve organisatie en interne controle. Mensen moeten de juiste hoeveelheid van het juiste vaccin op het juiste moment krijgen en om dat te realiseren zijn veel administratieve handelingen nodig. Denk aan het versturen van uitnodigingen, identiteitscontrole, registratie inenting, maar ook het registreren en controleren van voorraden vaccins, de inzet van personeel, het huren van locaties, de financiële afhandeling et cetera. Daarnaast proberen criminelen (met succes) privacygevoelige gegevens te bemachtigen. Door in te zetten op functiescheiding en na te denken over autorisatie en bestandsorganisatie, kan die dreiging worden verminderd.

3. Planning- en controlactiviteiten

Er moeten miljoenen inwoners worden gevaccineerd en dat vergt een grote inzet van mensen en middelen. Dat kan zowel in logistiek als financieel opzicht makkelijk verkeerd gaan. Een goede planning van de activiteiten is daarvoor erg belangrijk en de controller kent hiervoor allerlei technieken.

Maar hoe goed de planning ook is, wellicht zal er moeten worden bijgestuurd door het management. Om dat te bepalen, is managementinformatie noodzakelijk. Bijvoorbeeld via het opstellen van balanced scorecards kan de business controller inzichtelijk maken dat er zaken verkeerd gaan voordat ze echt een problemen worden.

De pandemie die corona veroorzaakt, is natuurlijk uniek. Maar crises komen met grote regelmaat en in elke organisatie voor. Ik heb de indruk dat als er een crisis ontstaat, het management niet meteen aan business controllers denkt om het crisisteam te bemensen. En veel business controllers zijn zich ook niet bewust van hun meerwaarde, volgens mij. En dat is jammer – voor de maatschappij, de betreffende organisatie en ook voor de business  controller zelf.

Auteur: Theo van Houten is als hoofddocent en onderzoeker verbonden aan de Academie Financieel Economisch Management van de Hogeschool van Arnhem en Nijmegen.

Meer lezen:

• Datar, S.M. en Rajan, M.V. (2021), Horngren’s Cost Accounting, a managerial emphasis. 17 edition. Global edition. Harlow: Pearson.
• Faniran, O. (2009). Projectmanagement in de techniek. Nederlandse bewerking Gijsel, I. de en Rudolf, M. Amsterdam: Pearson.