Grote belastingplichtige organisaties moeten van de fiscus toezicht houden en aantonen dat ze administratief in control zijn. Hoe zit het met de eisen voor interne beheersing en wat is er nodig voor de fiscale beheersing en monitoring? Een stappenplan.

Het traditioneel Nederlandse belastingtoezicht kenmerkt zich door een sterke hiërarchische verhouding tussen belastingplichtigen en de Belastingdienst. De Belastingdienst beschikt over vergaande publiekrechtelijke bevoegdheden om fiscaal relevante gegevens te verzamelen en, zo nodig, af te dwingen. De Belastingdienst kan om de gegevens vragen, een boekenonderzoek starten of bij verdenking van een strafbaar feit de FIOD inschakelen om gegevens in beslag te laten nemen.

De meeste organisaties zullen wel eens bezoek van ambtenaren van de Belastingdienst, die een ‘boekenonderzoek’ kwamen instellen, hebben gekregen. Deze wijze van controleren wordt ook wel aangeduid als verticaal toezicht. Verticaal toezicht kan worden omschreven als het toezicht dat door de toezichthouder op de ‘onder toezicht gestelde’ wordt uitgeoefend. Andere vormen van verticaal toezicht zijn bijvoorbeeld het verwerken van aanslagen, houden van vooroverleg en het uitvoeren van invorderingsactiviteiten. Sinds 2005 maakt de Belastingdienst daarnaast afspraken met zeer grote ondernemingen (zgo’s), die kunnen aantonen fiscaal en administratief ‘in control’ te zijn.

Minder verticaal toezicht

Afspraken over onder meer de wijze en het tijdstip van aanleveren van gegevens en de kwaliteit van die gegevens. Dit leidt tot minder verticaal toezicht. Deze nieuwe vorm van toezicht wordt daarom horizontaal toezicht genoemd. Zoals nog zal worden toegelicht staat horizontaal toezicht voor de mate waarin de ‘onder toezicht gestelde’ maatregelen heeft genomen om de mate van intern toezicht en interne controle op een zodanig niveau van beheersing te brengen dat de Belastingdienst als toezichthouder daar in hoge mate op kan vertrouwen en steunen. Daarmee heeft de Belastingdienst een strategische wijziging in zijn toezichtfilosofie doorgevoerd.

Horizontaal toezicht is ontstaan op basis van een tweetal uitgangspunten:

1. uit verschillende onderzoeken is gebleken, dat dat boetes nauwelijks bijdragen aan beter aangiftegedrag. Vertrouwen in de belastingplichtige en samenwerking hebben een positiever effect. Het aloude verticaal toezicht is door die constatering in een ander daglicht komen te staan;
2. de fysieke controlemogelijkheden (capaciteit) van de Belastingdienst zijn beperkter geworden, waardoor het toezicht op het naleven van belastingregels in mindere mate kon worden geborgd. Het werk bij de Belastingdienst werd alleen maar meer, terwijl er minder medewerkers bij de dienst beschikbaar kwamen. Bovendien kon een en ander onvoldoende met behulp van automatisering worden ondervangen.

Horizontaal toezicht wordt mede ingegeven door de maatschappelijke ontwikkeling rond corporate governance en corporate social responsibility. Organisaties moeten in dat kader naar stakeholders toe steeds transparanter worden over de mate waarin zij ‘in control’ zijn.

Wederzijds vertrouwen

Horizontaal toezicht is gebaseerd op de pijlers begrip, transparantie en wederzijds vertrouwen: een open relatie tussen een onder toezicht gestelde organisatie en de Belastingdienst, waarin fiscale kwesties snel kunnen worden behandeld. Hierdoor kan zoveel mogelijk in de actualiteit worden gewerkt, waardoor controles achteraf minder intensief hoeven te zijn. Daar staat tegenover dat de Belastingdienst ook om enige zekerheid bij de belastingplichtige vraagt. De belastingplichtige moet haar fiscale processen en relevante fiscale risico’s beheersen, ‘in control’ zijn en daarover kunnen en willen communiceren met de Belastingdienst. Daardoor kan de controleaanpak van de Belastingdienst verschuiven van reactief, bijvoorbeeld in de vorm van boekenonderzoek, naar proactief, door in samenwerking en in de actualiteit om te gaan met relevante fiscale risico’s en eventuele fiscale vraagstukken voor het indienen van de aangifte met de belastingplichtige te bespreken.

De Belastingdienst sluit hiervoor individuele convenanten met zeer grote en middel grote ondernemingen, respectievelijk zgo’s en mgo’s. In het zgo-segment is de meerwaarde van horizontaal toezicht in de praktijk bewezen. In deze convenanten worden de gewenste houding en gedrag benoemd en afspraken gemaakt over de wijze en intensiteit van het toezicht. Dit toezicht stemt de Belastingdienst af op de mate waarin een organisatie ‘in control’ is. Voor het mkb is deze aanpak praktisch onuitvoerbaar. De Belastingdienst betrekt het mkb uitsluitend via vertegenwoordigers, zoals brancheorganisaties, koepels en fiscale dienstverleners bij horizontaal toezicht. De Belastingdienst sluit daarvoor raamwerkconvenanten met fiscaal dienstverleners, koepelorganisaties van fiscaal dienstverleners en brancheorganisaties.

Werkprocessen dienstverlener

Een Tax Control Framework of TCF biedt inzicht in de belangrijkste belastinggebieden waar ondernemingen mee te maken heeft, zoals de vennootschapsbelasting, btw en loonbelasting en geeft inzicht in de beheersing van de fiscale risico’s die deze regels met zich meebrengen.

In het mkb is veelal geen sprake van een TCF. De werkprocessen van de fiscaal dienstverlener kunnen een alternatief voor een TCF vormen. Uitgaande van het feit dat de fiscaal dienstverlener en diens klant aan de convenantketen kunnen en mogen deelnemen, zal de Belastingdienst op de werkprocessen van de fiscaal dienstverlener kunnen steunen. Voor de beoordeling van de werkprocessen van de fiscaal dienstverlener geldt dat deze processen tot een aanvaardbare aangifte zonder materiële fouten moeten leiden. In zogenoemde handhavings- en intermediairsconvenanten worden de wijze en de intensiteit van het toezicht vastgelegd.

Uit onderzoek onder tweehonderdvijftig mkb-organisaties door Grant Thornton en Intomart GfK wees uit dat organisaties over het algemeen positief zijn over het Horizontaal Toezicht. Dit vooral vanwege ‘de gelijkwaardige samenwerking’ en ‘transparantie’ die het organisaties op korte termijn biedt.

In de praktijk bestaat de angst, dat de fiscaal dienstverlener bij deelname aan een convenant zijn positie als belangenbehartiger van zijn klant zou opgeven en daardoor als een verlengstuk van de Belastingdienst zou gaan opereren. Die angst is onterecht. De fiscaal dienstverlener zal naar aanvaardbare aangiften streven naar en een convenant wijzigt die grondhouding niet.

Traject richting horizontaal toezicht

Horizontaal toezicht komt pas echt van de grond als het organisaties een echte incentive biedt.

Horizontaal toezicht pakt wat de uiteindelijke belastingheffing betreft niet gunstiger of ongunstiger uit dan andere vormen van toezicht. Toch is de Belastingdienst op haar website duidelijk over de voordelen van horizontaal toezicht voor de belastingplichtige organisatie:

• één aanspreekpunt bij de Belastingdienst;
• sneller duidelijkheid over de aanslag; en
• minder toezicht, zoals controles en vragenbrieven.

Het traject richting horizontaal toezicht is zo ingericht, dat de Belastingdienst gedurende het traject op een systematische manier positieve voorinformatie verkrijgt over het fiscale gedrag en de (fiscale) interne beheersing en daarmee over de kwaliteit van de verantwoordingsinformatie die in de aangiften van belastingplichtige organisaties of financieel dienstverleners is opgenomen.

In figuur 1 zijn de stappen uit het traject richting horizontaal toezicht opgenomen.

1. Klantoriëntatie

Het traject richting horizontaal toezicht begint met een interne klantoriëntatie door de Belastingdienst. Uit de verzamelde individuele klantbeelden vormt een behandelteam zich een totaalbeeld van het klantenpakket. Dat beeld moet de aard, de intensiteit en de prioriteitsstelling van het toezicht rechtvaardigen. De efficiency wordt gediend als op basis van het totaalbeeld een goede selectie kan worden gemaakt in het werkaanbod. De effectiviteit wordt bevorderd door op basis van de klantstrategie keuzes in de individuele klantbehandeling te maken. In de discretionaire ruimte die de Belastingdienst heeft om zijn toezicht in te zetten, wordt namelijk rekening gehouden met de aanwezige voorinformatie van organisaties. De intensiteit van het toezicht dient, het totale klantenpakket in ogenschouw nemend, evenwichtig te zijn.

2. Gesprek over horizontaal toezicht

Belastingplichtige organisaties kunnen door medewerkers van de Belastingdienst worden benaderd met de vraag of ze openstaan voor een oriënterend gesprek over horizontaal toezicht. Organisaties zijn vrij om te kiezen of ze hierin willen meegaan. Dit gesprek leidt tot de vraag of de interne beheersing in een organisatie al is ingericht voor horizontaal toezicht en de vraag hoe de organisatie staat tegenover actueel overleg met en inzicht van de Belastingdienst. Daarnaast wordt aandacht besteed aan de voordelen van horizontaal toezicht voor de organisatie.

3. Compliance-verkenning

De compliance-verkenning heeft als doel om samen met de organisatie vast te stellen of horizontaal toezicht haalbaar is en of hieraan eventueel nadere afspraken worden verbonden. Dit gebeurt door diverse sleutelfunctionarissen in de organisatie te interviewen. Het bespreken van de verwachtingen ten aanzien van het traject richting horizontaal toezicht over en weer vormt de basis voor een goede samenwerking. Tijdens de compliance-verkenning ontstaat een beter zicht op de fiscale houding van de organisatie en de betrokken partijen (het ‘willen’) en of de randvoorwaarden aanwezig zijn om te komen tot een adequate beheersing van fiscaliteit (het ‘kunnen’). De over de organisatie verzamelde informatie geeft meer diepte aan het klantbeeld en wordt direct bij het bepalen van de vorm en intensiteit van het toezicht en de prioritering daarvan betrokken. Een interview met externe partijen behoort, in overleg met de organisatie, ook tot de mogelijkheden.

Gespreksonderwerpen compliance-verkenning Strategische doelstellingen Interne beheersingsomgeving Informatiesystemen Fiscale functie Extern toezicht en advies Houding en gedrag, ‘control environment’

4. Analyse fiscale beheersing en monitoring

Een uitgangspunt bij horizontaal toezicht is dan ook dat een organisatie haar verantwoordelijkheid voor de fiscale beheersing neemt en voor zover nodig aan de slag gaat met de (fiscale) interne beheersing en monitoring daarvan. De mate waarin dat niveau inzichtelijk is, verschilt uiteraard per organisatie. Door een nadere analyse van de (fiscale) interne beheersing en monitoring uit te voeren ontstaat inzicht hierin. In verband met de daarvoor benodigde deskundigheid en onafhankelijkheid laten organisaties dergelijke analyses in de praktijk vaak door een fiscaal adviseur of externe deskundigen uitvoeren. Zij maken bijvoorbeeld gebruik van methoden en technieken voor het ontwerp, de implementatie en/of de monitoring van het TCF. De Belastingdienst stimuleert organisaties actief  betrokken te zijn bij dit proces. Bijvoorbeeld door het gesprek hierover aan te gaan, input te leveren en feedback te geven. Verder deelt de Belastingdienst desgewenst kennis over de steekproef en geeft zij aan wat de consequenties voor het toezicht zijn.

5. Versterking fiscale beheersing en monitoring

Door de analyse van de (fiscale) interne beheersing en monitoring krijgt een organisatie inzicht in de mate waarin zij het risico loopt dat relevante fiscale kwesties niet tijdig en volledig worden gesignaleerd. Dat risico wordt door de organisatie tegen het gewenste niveau van fiscale beheersing afgezet, met inachtneming van haar risicobereidheid zoals vastgelegd in de fiscale strategie. Hier kan bijvoorbeeld met zogenoemde ‘volwassenheidsniveaus’ worden gewerkt. Op basis van de vergelijking van het huidige niveau met het gewenste niveau van fiscale beheersing bepaalt de organisatie welke stappen zij nog wil zetten en legt die in een plan van aanpak vast. Het ontwerpen en implementeren van een TCF of het versterken van fiscale interne beheersing staat niet op zichzelf en wordt veelal over een langere periode gepland en uitgevoerd. Het plan van aanpak bevat daarvoor doorgaans een fasering van de uit te voeren werkzaamheden, wat de procesbewaking vergemakkelijkt.

Op deze wijze ontstaat een proces van fiscale beheersing bestaande uit de volgende onderdelen:

• de analyse van het huidige niveau van fiscale beheersing en monitoring;
• de uitbreiding en/ of verbetering van de opzet van de fiscale beheersing en monitoring (opzet en bestaan);
• de invoering of optimalisering van de interne monitoring op de maatregelen betreffende de fiscale beheersing en monitoring (werking).

6. Afronden lopende problematiek

Het streven is lopende problematiek zoveel mogelijk af te ronden voordat het convenant wordt gesloten. Onder lopende problematiek vallen bekende zaken, zoals boekenonderzoeken, openstaande aangiften, betalingsverzoeken en onderhanden bezwaarschriften, maar ook procedurele zaken, zoals achterstanden in het verstrekken van informatie, bij de aangiftebehandeling of boekenonderzoeken.

7. Ondertekenen van het convenant

De volgende stap is het vastleggen van de horizontaal toezicht-relatie in een convenant.

8. Evaluatie

Omstandigheden kunnen veranderen. Bij de Belastingdienst kunnen bijvoorbeeld veranderingen in beleid of de samenstelling van het behandelteam optreden. Bij de organisatie kunnen bijvoorbeeld wijzigingen in de strategie of organisatorische wijzigingen optreden. Een periodieke evaluatie is dan ook altijd onderdeel van de horizontaal toezicht-relatie.

Succes toezicht

Horizontaal toezicht is een succes. Uit onderzoek van de Belastingdienst in 2014, 2015 en 2016 of er verschillen zijn tussen organisaties die met de Belastingdienst een individueel convenant horizontaal toezicht hebben afgesloten en organisaties die geen individueel convenant hebben afgesloten komen drie centrale bevindingen naar voren:

1. grote organisaties blijken zeer tijdig met hun aangifte en betalingen te zijn;
2. een betere werkrelatie tussen grote organisaties en de Belastingdienst zorgt voor meer transparantie en een betere beheersing en een grotere bereidheid tot naleving van fiscale verplichtingen;
3. de aangiften Vennootschapsbelasting en de Loonheffingen van organisaties met een individueel convenant Horizontaal Toezicht zijn vaker juist en volledig dan van organisaties zonder een convenant. Dit komt mogelijk door de specifieke afspraak in het convenant om relevante (fiscale) standpunten zo snel mogelijk aan de Belastingdienst voor te leggen dan wel de werking van het convenant als psychologisch contract.

Specifiek bij de Omzetbelasting is geen relatie gevonden tussen de fiscale beheersing en de juistheid en volledigheid van de aangifte. Het individueel convenant horizontaal toezicht lijkt voor deze belasting niet van meerwaarde.

Auteur: Drs. Ron Kieft RA, zelfstandig consultant op het gebied van administratieve organisatie, interne controle en financieel management.

Finance Academy E-learning

Leeromgeving Finance Academy E-learning bevat cursussen met een breed scala aan onderwerpen die voor controllers van belang zijn. Met het platform kunt u uw leerdoelen verwezenlijken en kennis vergaren om op de toekomst voorbereid te zijn volgens de nieuwe richtlijn voor Permanente Educatie. Maak nu kennis en profiteer van 10 procent korting op een abonnement. U kunt ook geheel vrijblijvend een gratis e-learning proberen om de omgeving te leren kennen.

Volg CMWeb op LinkedIn!