Gemeenten komt een ruime vrijheid toe bij het vertalen van hun beleid in belastingverordeningen. Zo heeft een gemeente de vrijheid om in haar politieke besluitvorming de heffingsmaatstaf, de hoogte van het tarief en de tariefdifferentiatie vast te stellen. Die beleidsvrijheid is echter niet onbegrensd en mag bijvoorbeeld niet in strijd zijn met algemene rechtsbeginselen.
Vaak wordt er getoetst aan materiële rechtsbeginselen, zoals het gelijkheidsbeginsel en het verbod van een onredelijke en willekeurige belastingheffing. Dit zijn beginselen die betrekking hebben op de inhoud. Daarnaast kan er ook getoetst worden aan formele rechtsbeginselen, zoals het beginsel van een zorgvuldige voorbereiding van besluiten en de motivering van besluiten.
De enkele strijdigheid met de formele beginselen kan er echter niet toe leiden dat een verordening buiten toepassing wordt gelaten. Dit is wel het geval bij een gebrekkige motivering of onzorgvuldige voorbereiding, waardoor de rechter niet kan beoordelen of er strijd is met hogere regelgeving, de algemene rechtsbeginselen of de algemene beginselen van behoorlijk bestuur. Dit kan ertoe leiden dat de bestuursrechter de verordening buiten toepassing laat en een daarop berustend besluit vernietigt. Dit was ook aan de orde in de onderhavige zaak, die het tot voorbij de Hoge Raad haalde.
Aanslagbedrag verviervoudigd
In deze zaak gaat het om een ijscoventer uit Epe die sinds 2013 beschikt over een doorlopende vergunning voor de periode van 1 april tot en met 30 september om voor drie dagdelen per dag een standplaats te houden. De gemeente hanteert voor de precariobelasting tot 2016 hierbij een gemaximeerd tarief. Dit om ondernemers tegemoet te komen die afhankelijk zijn van het seizoen en het weer en daardoor niet alle vergunde dagdelen gebruiken. Met ingang van 2016 besluit de gemeente echter zomaar om het maximale tarief te schrappen, met als gevolg dat de ijscoventer aanslagen over de jaren 2016 en 2017 krijgt die bijna verviervoudigd zijn ten opzichte van de situatie voorafgaand aan 2016.
Had de gemeente de ijscoventer hierover moeten informeren? Neen, dat had de gemeente niet hoeven doen. Althans, als is voldaan aan het reguliere wettelijke bekendmakingsvoorschrift voor gemeentelijke verordeningen (zie artikel 139 van de Gemeentewet), dan hoeven belastingplichtigen in beginsel niet individueel van een tariefverhoging op de hoogte te worden gesteld. Dit komt doordat iedereen door deze bekendmaking op een eenvoudige, snelle en toegankelijke wijze toegang heeft tot hetgeen is bekendgemaakt.
Onjuiste rechtsopvatting
De Hoge Raad oordeelt dan ook dat het zorgvuldigheidsbeginsel niet wordt geschonden door af te zien van het individueel informeren van houders van doorlopende vergunningen. Het oordeel van het Gerechtshof Arnhem-Leeuwarden dat de gemeente de ijsverkoper vooraf had moeten infomeren over de nieuwe tariefstelling berust dan ook op een onjuiste rechtsopvatting, waardoor dit niet in stand kan blijven. De Hoge Raad vernietigt de uitspraak en verwijst deze terug naar het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch om te toetsen of er bij het vaststellen van de verordening sprake was van een zorgvuldige besluitvorming en of de in de verordening neergelegde keuzes deugdelijk zijn gemotiveerd. Zijn de gevolgen van de heffing onevenredig, waardoor deze buiten toepassing moet blijven?
Het Gerechtshof ’s-Hertogenbosch oordeelt dat de gemeenteraad het afschaffen van het gemaximeerde tarief niet gemotiveerd heeft. Het afschaffen van het gemaximeerde tarief, dat dertig jaar lang is gehanteerd, had ten minste moeten worden bediscussieerd in de gemeenteraad. Doordat dit niet is gebeurd, zijn de gerechtvaardigde belangen van degenen die meer gingen betalen (zoals seizoensverkopers) niet meegewogen. Een verveelvoudiging van belasting, die niet voldoende voorspelbaar is, kan ervoor zorgen dat ondernemers in de financiële problemen komen. Doordat de afschaffing niet gemotiveerd is, berust deze niet op een zorgvuldige besluitvorming, aldus het hof. Als gevolg hiervan laat het hof de verordening buiten toepassing en worden de aanslagen voor 2016 en 2017 in dit geval ‘van tafel geveegd’.
Zorgvuldige besluitvorming
In de kern gaat het er in de uitspraak van de Hoge Raad en het hof om dat er veel meer betekenis zal gaan toekomen aan de beginselen van zorgvuldige besluitvorming en deugdelijke motivering bij het voorbereiden van gemeentelijke verordeningen. Met duidelijke communicatie vooraf voorkom je immers dit soort procedures. Er zal dan ook kritisch gekeken moeten worden naar de belastingverordeningen en onderdelen daarvan, voor zover dat niet al gebeurt. Zo zullen gemeenten meer aandacht moeten besteden aan een voorafgaande inventarisatie van de belangen die geraakt kunnen worden en zullen zij moeten vastleggen en zichtbaar moeten maken waarom tot een bepaalde keuze is gekomen en met welk doel een keuze is gemaakt.
De in deze bijdrage geschetste casus van de ijscoventer betreft een vrij bijzondere situatie, namelijk de afschaffing van een maximering die in een bepaald geval tot een vrij grote belastingverhoging leidt: van 546 euro (in 2015) naar 2.012 euro (in 2017)! Daarentegen kan de vraag gesteld worden of elke verordening of elk onderdeel van een verordening voorafgaand van een motivering moet worden voorzien.
Wanneer motivering?
Het hof spreekt in de uitspraak over het meewegen van de belangen. Echter, elke belastingverordening zal een bepaald belang raken, namelijk het financiële belang van degenen die op grond van de verordening belastingplichtig zijn. Zal dit dan bijvoorbeeld ook gaan gelden in het geval van een bescheiden verhoging van een tarief bij een algemene belasting die alle belastingplichtigen op dezelfde wijze raakt, zoals de toeristenbelasting? Met andere woorden: in welke gevallen zal een motivering aanwezig moeten zijn? En zullen daaraan altijd dezelfde zware of minder zware eisen gesteld moeten worden?
Een andere vraag is welke documenten gebruikt kunnen worden om aan te tonen dat de vereiste zorgvuldigheid en motivering in acht zijn genomen. Zijn de notulen van de raadsvergadering hiervoor bijvoorbeeld voldoende? Hier wordt helaas verder geen duidelijkheid over gegeven.
Uit deze ontwikkeling kan de conclusie worden getrokken dat er bij zorgvuldigheids- en of motiveringsgebreken sneller dan voorheen sprake zal zijn van het buiten toepassing laten van het voorschrift of de verordening. Door zulke gebreken zal de rechter namelijk niet meer inhoudelijk kunnen beoordelen of er strijdigheid is met bijvoorbeeld hogere regelgeving, algemene rechtsbeginselen of algemene beginselen van behoorlijk bestuur.
Auteur: Mr. B.S. (Bastiaan) Kats en S. (Seda) Koçak
Dit artikel is verschenen in F&A Actueel 2022, afl. 7.
