Binnen de belastingdienst zijn kennisgroepen ingesteld om de inspecteur te ondersteunen op vaktechnisch gebied. De bedoeling is dat zo’n kennisgroep het standpunt van de belastingdienst bepaalt en dat de inspecteur, na kennisneming daarvan, in voorkomende gevallen dit standpunt overneemt en uitdraagt. Met enige regelmaat dient de vraag zich aan wat de status is van standpunten van de kennisgroepen.
Het is onverteerbaar dat beleidsstandpunten van kennisgroepen niet worden gepubliceerd en alleen bij toeval (gedeeltelijk) openbaar worden door inspanningen van burgers, bedrijven en hun fiscale intermediairs. De overheid is op dit punt niet transparant. Vaak geven inspecteurs aan dat de standpunten van de kennisgroepen van de belastingdienst enkel voor intern gebruik zijn, omdat het persoonlijke beleidsopvattingen zijn.
Via een beroep op de Wet openbaarheid van bestuur (Wob) en de huidige Wet open overheid (Woo) kunnen de stukken dan toch worden opgevraagd, terwijl het eigenlijk de bedoeling is dat kennisgroepstandpunten van belastingdienst door de staatssecretaris van Financiën openbaar gemaakt worden (bijvoorbeeld door het uitvaardigen van een besluit). In de praktijk gebeurt dit lang niet altijd, wat leidt tot Kamervragen en allerlei procedures. De Rechtbank Rotterdam heeft onlangs een gunstige uitspraak gedaan over het bekend maken van standpunten van kennisgroepen van de Belastingdienst.
Noodzaak transparantie
Als een kennisgroepstandpunt een standpunt is waaraan de inspecteurs zich moeten houden, dan is dat een standpunt waarop een belastingplichtige zich moet kunnen beroepen. Bij niet-gepubliceerde kennisgroepstandpunten is dat een ‘mission impossible’. Vaktechnisch zijn de standpunten van kennisgroepen bij de belastingdienst leidend. Inspecteurs beroepen zich ook vaak op de standpunten van de kennisgroepen van de belastingdienst in gesprekken met belastingplichtige en hun fiscale intermediairs. De kennisgroepen van de belastingdienst coördineren het beleid, bewaken de eenheid van beleid en dicteren de inspecteurs de uitleg van de wet. Dat de inspecteur op dwingende toon wordt gesouffleerd door de kennisgroepen is één ding, maar uit oogpunt van gelijkheid, het voorkomen van willekeur en het geven van transparantie, is publicatie van die gedicteerde teksten in besluiten van de staatssecretaris bittere noodzaak.
Kamervragen
Over de wijze waarop binnen de Belastingdienst wordt omgegaan met kennisgroepen – onder meer de termijn waarbinnen vragen van inspecteurs worden beantwoord en de wijze waarop standpunten worden uitgedragen – zijn al in 2007 Kamervragen gesteld. Volgens de staatssecretaris van Financiën is een advies van een kennisgroep niet een stuk dat de inspecteur in een beroepsprocedure uit eigen beweging hoeft te verstrekken, behoudens in het geval hij zich uitdrukkelijk beroept op dat advies. Verder heeft de staatssecretaris in zijn antwoorden aangegeven, dat het de inspecteur niet vrijstaat zich in een procedure te beroepen op gewichtige redenen die hem beletten stukken over te leggen.
Tijdens een zitting in 2021 van de geheimhoudingskamer van het Hof Arnhem-Leeuwarden heeft de inspecteur zich bereid verklaard een voor geheimhouding aangedragen advies van een kennisgroep van de belastingdienst alsnog openbaar te maken. Daartoe werd besloten, omdat grote delen daarvan reeds in de normaal leesbare stukken van het geding terug te vinden waren. De inspecteur had in zijn verweerschrift in hoger beroep een verzoek ingediend, waarin hij voor bepaalde passages van het stuk Tariefadvies Kennisgroep omzetbelasting algemeen van 7 december 2016 het standpunt innam dat kennisneming daarvan is voorbehouden aan het hof. Het hof stelde de inspecteur in de gelegenheid het stuk vrij te geven. Namen en contactgegevens van medewerkers in het advies mochten geheim blijven.
Beleidsopvattingen
De Rechtbank Rotterdam heeft eerder dit jaar voor wat betreft de kennisgroepstandpunten bepaald dat dit geen persoonlijke beleidsopvattingen voor intern beraad zijn. Daartoe is overwogen dat de kennisgroepstandpunten materieel dezelfde waarde als formeel vastgesteld beleid hebben, nu zij breed binnen de Belastingdienst worden gedeeld en opgevolgd. Daarbij acht de rechtbank het ook van belang dat niet zelden lange tijd verstrijkt voordat kennisgroepstandpunten door de staatssecretaris van Financiën worden vastgesteld als beleid.
Het is voor nu even afwachten of de belastingdienst uit naam van de staatsecretaris gevolg gaat geven aan de uitspraak of dat hoger beroep ingesteld wordt. Dat laatste is niet ondenkbaar, gelet op de overwegingen van de rechtbank over de kennisgroepstandpunten.
Dubbele pet staatssecretaris
De staatssecretaris van Financiën heeft een dubbele pet op en heeft heel veel macht. Hij is wetgever en in die rol wordt hij goed gecontroleerd door het parlement. Hij is ook uitvoerder van de wetten, maar in die functie wordt hij als zodanig niet getoetst. Door of namens hem uitgevaardigd uitvoeringsbeleid wordt alleen indirect beoordeeld door de belastingrechter, als deze moet beslissen over een concrete aan hem voorgelegde aanslag van een burger of bedrijf.
De belastingdienst drijft op beleid, maar dat beleid is voor de buitenwereld soms volstrekt onzichtbaar, terwijl openbaarheid van beleid juist een voorwaarde is voor rechtszekerheid, rechtsgelijkheid van belastingplichtigen en een transparante overheid. Als beleid dan toch eens boven water komt, is dat vaak na Wob/Woo-verzoeken van belastingplichtigen en hun fiscaal adviseurs. In de antwoorden op die openbaarheidsverzoeken staan vaak standpunten over rechtsvragen en adviezen van kennisgroepen in individuele situaties. Inspecteurs in het land moeten de standpunten en adviezen opvolgen en innemen en verdedigen als hun eigen standpunt.
Actieve openbaarmakingsplicht
Het is prettig dat Rechtbank Rotterdam nu heeft aangegeven hoe belangrijk het is dat standpunten van kennisgroepen van de Belastingdienst snel bekendgemaakt worden door de staatssecretaris. Dit zal leiden tot snelle bekendmaking van beleid en een transparante overheid. Ook de komst van de Woo leidt tot een actieve openbaarmakingsplicht, waardoor een actievere houding van bestuursorganen wordt verwacht.
Transparant overheidshandelen is zo beter in de wetgeving verankerd en door de uitspraak van de Rechtbank Rotterdam zal de staatsecretaris ook eerder en sneller beleid moeten publiceren via bijvoorbeeld besluiten. Het is afwachten of er in deze zaak een hoger beroep volgt.
Auteur: mr. Carola van Vilsteren
Dit artikel is verschenen in F&A Actueel 2022, afl. 10
