Het langverwachte onderzoek naar de afbakening van groente en fruit is gepubliceerd. Daarin zijn verschillende opties bekeken, maar ze leveren allemaal juridische risico’s op. Daarnaast vragen de onderzoekers zich af of deze maatregel wel doelmatig zou zijn en er niet beter naar andere instrumenten om gezond eten te stimuleren kan worden gekeken. Het kabinet komt voor de zomer met een reactie.
Juridisch zijn de afbakening veelal onhoudbaar omdat het fiscale neutraliteitsbeginsel wordt geschonden, waardoor rechters geen keus hebben dan uitzonderingen te bedenken of de hele afbakening onderuitschoffelen. Fiscale neutraliteit houdt in dat twee producten die in de ogen van de consument gelijksoortig zijn niet anders binnen de btw mogen worden behandeld. Dat betekent dat een onderscheid aanbrengen in ‘dit fruit wel’ en ‘dat fruit niet’ een erg lastige propositie is en onherroepelijk tot rechtszaken gaat leiden. SEO economisch onderzoek heeft desondanks verschillende afbakeningen onderzocht en stelt dat het wel mogelijk is om een onderscheid aan te brengen, maar dat dit juridisch onhoudbaar is.
Schending fiscale neutraliteit
‘Bij sommige producten of productgroepen is een afbakening die recht doet aan het neutraliteitsprincipe mogelijk omdat er weinig of geen producten zijn die de consument als inwisselbaar beschouwt. Zonnepanelen zijn hier een voorbeeld van. Dit is echter niet het geval voor groente en fruit. De grenzen tussen producten en productgroepen zijn vanuit de consument bezien vaak vaag, in die zin dat er bij elke afbakening wel producten buiten de gekozen afbakening vallen die voor de consument gelijksoortig zijn aan producten die erbinnen vallen. Dit komt doordat bewerkingen, toevoegingen of samenstellingen vaak niet tot een product leiden dat in de ogen van de consument wezenlijk anders is.’
Beperkingen uitvoerbaarheid
De onderzoekers noemen zeven verschillende manieren om een afbakening te bereiken (zie tabel hieronder), maar aan allemaal kleven uitvoeringstechnische en juridische risico’s. ‘De belastingdienst ziet bij alle varianten forse risico’s met betrekking tot de uitvoering en handhaving en verwacht dat zelfs met een forse personele inzet de handhaving onvoldoende gewaarborgd kan worden,’ zo staat te lezen in het rapport. ‘Juridische kwetsbaarheden vanwege het neutraliteitsbeginsel leggen daarbij ook een beperking op de uitvoerbaarheid.’ En: ‘Wij verwachten dat er geen enkele afbakening mogelijk is die niet tot juridische procedures gaat leiden.’
| Variant | Welke bewerkingen zijn toegestaan? | Welke criteria gelden er voor de voedingswaarde? |
| Variant 1 (Beste aansluiting bij Schijf van Vijf) | snijden, schillen, invriezen, koken pureren, filtreren, persen, pasteuriseren, steriliseren, drogen (niet bij fruit) of fermenteren, zolang er geen sap van wordt gemaakt | geen toevoegingen waaraan geen suiker of zout is toegevoegd en met een beperkt gehalte aan verzadigde vetzuren en transvetten |
| Variant 2 (Onbewerkte groente en fruit in de Schijf van Vijf zonder toevoegingen) | snijden, schillen, invriezen en koken | geen toevoegingen |
| Variant 3 (Onbewerkte groente en fruit in de Schijf van Vijf, geen criteria m.b.t. voedingswaarde) | snijden, schillen, invriezen en koken | n.v.t. |
| Variant 4 (Groente en fruit in de Schijf van Vijf in originele vorm) | geen enkele (alleen de groenten en fruit die in de in hun originele vorm worden verhandeld) | n.v.t. |
| Variant 5 (Hoofdstuk 7 en 8 uit de Gecombineerde nomenclatuur) | Groenten, planten, wortels en knollen, voor voedingsdoeleinden en om fruit, schillen van citrusvruchten en van meloenen. | n.v.t. |
| Variant 6 (Hoofdstuk 7, 8 en 20 uit de Gecombineerde nomenclatuur) | Groenten, planten, wortels en knollen, voor voedingsdoeleinden en om fruit, schillen van citrusvruchten en van meloenen en bereidingen van groenten, van vruchten en van andere plantendelen. | n.v.t. |
| Variant 7 (Groente en fruit naar spraakgebruik) | Eetbare delen van een plant en eetbare vruchten voor voedingsdoeleinden. | n.v.t. |
Vertaald naar een praktijkvoorbeeld van witte kool – en variaties op witte kool – levert dat voor elk van de varianten de volgende tarieven op:
| Witte kool | Gesneden witte kool | Zuurkool | |
| Variant 1 | 0% btw | 0% btw | 9% btw |
| Variant 2 | 0% btw | 0% btw | 9% btw |
| Variant 3 | 0% btw | 0% btw | 9% btw |
| Variant 4 | 0% btw | 9% btw | 9% btw |
| Variant 5 | 0% btw | 0% btw | 9% btw |
| Variant 6 | 0% btw | 0% btw | 0% btw |
| Variant 7 | 0% btw | 0% btw | 0%/9% btw |
Gezonder eten?
Verder zijn er vragen over de doeltreffendheid. Het doel van het kabinet is om consumenten te stimuleren meer groente en fruit te laten kopen door de btw-heffing op nul te zetten. Bovendien zorgt een nultarief er geheid voor dat producenten aanpassingen doorvoeren om onder de gekozen afbakening te vallen met hun product.
De variant die wat het doel betreft het beste zou werken – die een nultarief op groente en fruit zou hanteren en zodra een producent iets toevoegt in 9 procent valt – is juridisch ook een van de meest kwetsbare varianten. Dat komt omdat dit, behalve problematisch is wat betreft neutraliteit, indruist tegen de eenheid-van-prestatieleer. Dat houdt kortgezegd in dat hetzelfde tarief moet gelden voor een hoofdprestatie (in dit geval het leveren van groenten en fruit) en een nevenactiviteit (bijvoorbeeld het toevoegen van middelen) die opgaat in de hoofdprestatie. Ook is dit verschil slecht uit te leggen voor consumenten: waarom een hele appel wel en appelpartjes niet?
Andere instrumenten
Daarnaast opperen de onderzoekers dat andere instrumenten doelmatiger zijn om mensen gezonden te laten eten, zoals het beperken van reclame-uitingen voor ongezond eten, een subsidie op groente en fruit (die niet dezelfde juridische problemen hebben), belastingen op ongezond voedsel of het beperken op de verkrijgbaarheid van ongezond eten, bijvoorbeeld door snoepautomaten op scholen te weren. ‘Het is belangrijk bij deze alternatieven ook de uitvoerbaarheid mee te nemen in een eventuele weging,’ staat te lezen in het rapport.
Reactie voor de zomer
In enkele andere landen, waaronder Spanje en Malta, is het wel gelukt om een tijdelijke of zeer specifieke afbakening voor een btw-nultarief op AGF te laten werken. Staatssecretarissen Van Rij (Fiscaliteit) en Van Ooijen (Volksgezondheid) kondigen in een Kamerbrief aan dat het kabinet de uitkomsten van dit onderzoek zal bestuderen. Ze streven ernaar om nog voor de zomer een inhoudelijke kabinetsreactie te geven.
